《宪法》第107条虽然列举了县级以上地方各级人民政府行使的职权，但须以依照法律规定的权限为前提。
但是，全国人大每年召开会议之前，都要先通过一个表决议案的办法，这个办法显然也与全国人大组织法和议事规则相关，类似一个法律问题的决定，却没有收入法律汇编。实践中，决议、决定的使用趋于规律。
再比如，国家安全部是1983年由全国人大会议决定设立的，但1986年，常委会又通过了设立监察部的决定，同样是国务院的部门，一个由代表大会设立，一个又由常委会设立，这种设立的权限和区别是什么呢？是不是有些特殊重要的部门只能由全国人大设立，而一般的部门可以由常委会设立？要不要根据部门的重要性及其与公民基本权利的关联性来区别是由全国人大还是由常委会作出决议、决定更好？ 以上说的是国务院，其他中央一级国家机构也有一个组织设置的问题。据笔者大致统计，从1983年至2019年，两机关通过的决议、决定共914件。但实践中，即使没有国家主席签署的，也可能被视为法律问题的决定。这是针对重大问题的报告作出决议的典型。因为重大问题的标准是什么，就不好界定。
据此，全国人大已先后作出决定，批准设立了海南省、重庆直辖市。宪法和立法法、监督法、地方组织法等法律，在对法的位阶和立法监督等问题作出规定时，都有一个明确的内容，即行政法规、地方性法规不得与宪法、法律相抵触，设区的市的地方性法规不得与本省、自治区的地方性法规相抵触。1986年由常委会对两法所进行的修改补充条文分别占36%和44%，1995年对两法的再次修改条文分别占30%和42%。
这也是全国人大常委会第一次行使这一权力。例如，有学者认为，坚持和完善人大制度，一定要加强人大的自身建设，使国家权力机关更好地适应现代化建设的要求，特别是人大常委会委员的年龄构成应当逐步做到相对年轻化，修改全国人大和全国人大常委会的议事规则，提高审议质量等。（三） 财政预算的决定权 对于财政的决定权，应当说，无论是全国人大还是全国人大常委会相对于政府而言都是薄弱的。数据来源于全国人大网站、凤凰卫视、《联合早报》等。
1979年2月，全国人大常委会设置法制委员会，由80人组成。〔49〕但或许是因为新中国一直施行一院制，这一建议最终未能为1982年宪法采纳。
〔1〕 无独有偶，2007年《最高人民法院公报》上公布了类似的案例，法院同样认定《行政处罚法》和《道路交通安全法》及其下位规定属于一般法和特别法的关系，进而认可了适用简易程序进行道路交通处罚。民主正当性的重要来源就在于人民的同意，而人民同意的方式主要是选举投票和全民公决。考虑到本法最好尽快制定，建议将农业基本法改为农业法，由全国人大常委会审议。大会因人数多、专职少，而无法经常性集会，故而无法有效地行使职权。
在现有工作机构的基础上，应积极推动专门委员会委员的专职化，为所有委员配备专职的秘书和辅助人员，为代表或委员更好地行使职权提供支持。1954年宪法规定，全国人大根据中华人民共和国主席的提名，决定国防委员会副主席和委员的人选。〔42〕 许崇德：《中国宪法》，中国人民大学出版社2010年第4版，页162。彭真在1982年宪法草案说明中指出，我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少。
应当充分发挥现有机制的作用，使其具有较强的可操作性，提高制度运行的实效性，并根据需要与可能，完善相关的制度，而加强专门委员会的建设是促进全国人大职能的充分发挥的重要途径。从宪法文本的要求看，全国人大应当能在国家生活的重要领域和重要事项上制定法律，才能体现全国人大对于国家全局和社会的规范能力。
首先，全国人大常委会制定了诸多本应由全国人大制定的基本法律。1982年宪法规定，全国人大有权制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律，全国人大常委会有权制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。
王叔文、吴新平：《我国的人民代表大会制度》，群众出版社1988年版，页124。三、全国人大立法权的规范与现实 立法是全国人大最重要的职能，对立法权的配置也集中体现人大构造的特点。审查计划、预算，最后要决定、要批准，就包括了监督。这种立法分工体现了大会及其常委会的权限差异，基本法律成为明确的宪法文本话语，确定全国人大基本法律制定权的依据。〔31〕虽然这符合《国务院组织法》第8条的规定，但这一明确由全国人大撤销的机构却由其常委会恢复设立，总归不妥，更何况这一机构对国家权力格局还有着重大的影响。第67条第2、3项规定，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。
〔32〕 1954年宪法第27条第4、6-8项、第31条第9-11项，1982年宪法第62条第4-8项、第67条第11-13项。但如果多数法律的制定主体在民主正当性方面存在欠缺的话，也必然影响其民意基础和实施的效果。
郭道晖：国家立法权的概念与性质，载于全国人大常委会办公厅研究室编：《人民代表大会成立四十周年纪念文集》，中国民主法制出版社1995年版，页189。但是，各级人大每年通常只开一次会，不可能对一府两院工作实施经常性的监督。
参见人大议事程序的规范化建设——原全国人大常委会副委员长王汉斌访谈录（上），《中国人大》2011年第11期。原先所设定的大会与常委会的基本构造，已发生部分结构性变革，由大会的实质最高地位逐渐转变为形式最高地位，由常委会对大会的从属性逐渐转变为常委会的主导性。
[1]〔10〕 虽然1955年7月30日，第一届全国人大第二次会议又专门授权常务委员会依照宪法的精神、根据实际的需要，适时地制定部分性质的法律，即单行法规。第一，设立宪法委员会，加强对全国人大常委会的制度性监督。1956年下半年，中央提出了《关于改进国家行政体制的决议（草案）》，国务院精简所属工作部门，下放权力，扩大地方自主权。〔33〕 1954年宪法第27条第5项，1982年宪法第67条第10项。
〔54〕 梓木：论健全和完善人民代表大会制度，载于梓木等著：《民主的构思》，光明日报出版社1989年版，页16-17。许崇德：《中华人民共和国宪法史》，福建人民出版社2003年版，页567-570、606-607。
下面以行政管理领域为例来说明全国人大与其常委会立法在对现实生活的控制力上的差别。〔26〕概言之，常委会制定了一些不该制定的基本法律，修改了不该修改的内容，其立法界限在现实中并不清晰，即便有些立法逾越界限，也由于违宪审查制度的不能有效运作而无人问津。
在修改幅度上，《民族区域自治法》原有67个条文，共计修改了43个条文，占64%。宪法第六十七条关于全国人大常委会的职权第三项原来规定，在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，后来加上了不得同该法律的基本原则相抵触的限制。
1959年，国务院工作部门进一步调整和撤并，设39个部委，21个直属机构和办事机构，机构总数达60个。值得注意的是，《监督法》一直是由常委会负责起草、并由常委会审议通过的。为了维护最高国家权力机关的宪法地位，有必要完善现有的人大运行机制，充分发挥大会的职能，加强大会对常委会的制度性监督，保证全国人大的民主正当性与合法性。1982年宪法关于全国人大及其常委会立法权的规定就是典型一例。
这也是1982年宪法加强常委会职权的重要原因。（5）任免最高人民检察院副检察长、检察员和检察委员会委员。
作者简介：韩大元，中国人民大学法学院教授。这一点上存在着基本共识。
胡乔木在宪法修改委员会第三次全体会议上对《宪法修改草案（修改稿）》的国家机构作出说明时明确指出：加强了全国人民代表大会常务委员会的地位和作用，但全国人大常委会不能完全同全国人大并列起来。但这一制度设计在现实的运作中发生了修宪者所意想不到的效果，甚至在一些职权的行使上对加强全国人大宪法地位的目的构成了一定的挑战，使得我们不得不进行必要的反思
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